項目概況

　　項目背景

　　我國已進入老齡化社會，人口出現高齡化、空巢化的趨勢，特別是隨著城市家庭規(guī)模的小型化發(fā)展，需要照顧的失能老人、半失能老人呈現上升趨勢。伴隨老齡化而來的醫(yī)療問題、養(yǎng)老問題、晚年生活質量等一系列問題，給社會福利工作帶來了新的挑戰(zhàn)。因此，創(chuàng)新多元化養(yǎng)老模式，為老人提供安全、舒適、方便、節(jié)能、及時、可持續(xù)發(fā)展的生活環(huán)境，將是政府社會福利工作的重點工作內容與服務方向。

　　我國第十三個五年規(guī)劃提出，在“十三五”期間，要進一步改革完善社會保障制度，支持社會福利和慈善事業(yè)發(fā)展。健全以扶老、助殘、愛幼、濟困為重點的社會福利制度，加快公辦福利機構改革，加強福利設施建設，優(yōu)化布局和資源共享。同時，根據國務院辦公廳印發(fā)《關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號）文件提出，提出“繼續(xù)深化公辦養(yǎng)老機構改革。探索具備條件的公辦養(yǎng)老機構改制為國有養(yǎng)老服務企業(yè)?！泵鞔_要求“各地要充實、加強基層養(yǎng)老工作力量，強化區(qū)域養(yǎng)老服務資源統(tǒng)籌管理?！?/p>

　　在此背景下，鹽田區(qū)政府為提升鹽田區(qū)社會福利中心養(yǎng)老運營服務質量，探索公辦養(yǎng)老機構轉制，在保留國有資產產權不變的前提下，將將機構養(yǎng)老從鹽田區(qū)社會福利中心中分離出來，進行公建民營的運營模式探索改革。

　　項目基本情況

　　1.2.1深圳市鹽田區(qū)社會福利中心

　　深圳市鹽田區(qū)社會福利中心（以下簡稱“鹽田福利中心”）創(chuàng)辦于1999年4月，是由深圳市福利彩票資金資助，鹽田區(qū)政府投資興建的公辦社會福利機構。鹽田福利中心的業(yè)務包括機構養(yǎng)老、老年人福利救助、社區(qū)居家養(yǎng)老、養(yǎng)老護理培訓和管理、殘疾人康復和就業(yè)服務、社會捐助、救災庇護場地等。

　　12.2.1深圳市鹽田區(qū)社會福利中心養(yǎng)老院

　　現時，鹽田福利中心中的機構養(yǎng)老擬從鹽田福利中心分離出來，即鹽田福利中心養(yǎng)老院（以下簡稱“鹽田養(yǎng)老院”）脫離福利中心，單獨以公建民營的方式進行運營。

　　鹽田養(yǎng)老院占地總面積13315.16平方米，總建筑面積22212.33平米，共分兩期。一期建筑面積11011.00平方米，設有79間老人頤養(yǎng)房間，171張床位，已經投入運營，截至2020年3月已入住159位老人。二期建筑面積為11201.33平方米，將新增226張床位，現已完成土建和初裝修，預計于2020年投入使用。二期投入使用后，鹽田養(yǎng)老院共計可提供397張床位。

　　項目必要性、可行性分析

　　項目必要性

　　（1）響應國家及深圳市養(yǎng)老政策的需要

　　2016年5月，習近平總書記指出“堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動，推動老齡事業(yè)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展”。

　　國務院、國務院辦公廳發(fā)布的《國務院關于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕13號）、《全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的若干意見》，強調推進具備向社會提供養(yǎng)老服務條件的公辦養(yǎng)老機構轉制成為企業(yè)或開展公建民營，鼓勵通過公建民營、民辦公助等方式引導社會資本參與養(yǎng)老服務機構建設和管理運行。

　　《廣東省人民政府辦公廳關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的實施意見》要求到2020年政府運營的養(yǎng)老床位數占當地養(yǎng)老床位總數的比例不超過50%。

　　深圳市人大常委會辦公廳印發(fā)《關于構建高水平養(yǎng)老院服務體系的決定》通知（深常辦函〔2019〕110號）文件，要求建立和完善與市場經濟相適應的社會養(yǎng)老服務發(fā)展模式、管理方式和運行機制，推動公辦養(yǎng)老機構改革，推行公建民營、民辦公助、政府購買服務等多種模式。

　　因此，推動鹽田養(yǎng)老院公建民營改革是響應國家、廣東省及深圳市政策號召的重要舉措，對促進鹽田區(qū)養(yǎng)老服務健康有序發(fā)展具有重要意義。

　　同時，鹽田區(qū)社會福利中心養(yǎng)老院公建民營改革已列入深圳市政府2020年度重點工作，鹽田區(qū)《關于填報2020年市政府重點工作責任分工涉及鹽田區(qū)協(xié)辦事項的督促通知》（深鹽督〔2020〕35號）已將本項目作為重點工作進行監(jiān)督。

　　（2）能夠促進政府職能轉變，提升運營效率。

　　通過公建民營改革，將“鹽田區(qū)社會福利中心”承擔社會事務，尤其是養(yǎng)老工作的組織、監(jiān)督、培訓、評估等管理職能與公辦養(yǎng)老機構的運營職能分離，有利于促進政府從“經營者”向“管理者”轉變。同時，引入企業(yè)負責本項目運營，能夠有效發(fā)揮企業(yè)的管理經驗和資源優(yōu)勢，提升鹽田區(qū)養(yǎng)老服務的質量。

　?。?）能夠減輕政府補貼壓力。

　　當前鹽田養(yǎng)老院二期已經具備移交條件，在投入使用前，區(qū)政府需投資約1000萬元用于養(yǎng)老床位設施購置和軟裝工程(已列入2019年區(qū)政府投資計劃）。由于公辦養(yǎng)老機構收費標準低于實際運營成本，鹽田養(yǎng)老院一期171張床位運營困難，2018-2019年度區(qū)政府給予鹽田福利中心每年700萬元財政補貼。若二期226張床位繼續(xù)按現有公辦公營模式營運，政府需持續(xù)支付補貼。

　　若開展公建民營改革，在開辦階段，區(qū)政府不再承擔二期養(yǎng)老設備設施購置和開辦投資；在運營階段，項目公司在提供一定比例的政策性床位的基礎上自主經營，自負盈虧。相比政府自營模式，區(qū)政府支付運營補貼總額顯著下降。

　　項目可行性

　?。?）法律及上位規(guī)劃鼓勵社會資本參與養(yǎng)老產業(yè)

　　國務院、民政部相繼印發(fā)《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）、《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（民發(fā)〔2015〕33號）等意見，積極支持鼓勵社會資本參與發(fā)展老年生活服務、醫(yī)療康復、飲食服裝、營養(yǎng)保健、休閑旅游、文化傳媒、金融和房地產等養(yǎng)老產業(yè)。

　　廣東省印發(fā)的《廣東省民政廳關于印發(fā)廣東省特困人員供養(yǎng)服務機構公建民營社會化改革實施方案的通知》（粵民發(fā)〔2016〕77號）及《廣東省人民政府辦公廳關于印發(fā)廣東省加快推進養(yǎng)老服務發(fā)展若干措施的通知》（粵府辦〔2019〕23號）要求要大力加快推進特困人員供養(yǎng)服務機構公建民營社會化改革進程，充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機構和公建民營養(yǎng)老機構的兜底保障作用。

　?。?）深圳市有引入社會資本從事福利中心運營的案例

　　近年來，深圳市積極落實公辦養(yǎng)老機構改革。福田區(qū)福利中心、南山區(qū)福利中心等公辦養(yǎng)老機構先行先試，均已開展公建民營改革。目前上述兩區(qū)社會福利中心運營平穩(wěn)，中標企業(yè)在保障基本養(yǎng)老條件的基礎上發(fā)揮自身的管理經驗和資源優(yōu)勢，引入自身特色的養(yǎng)老服務體系，服務質量提升明顯，示范性較強。

　　綜上，在現有法律和政策環(huán)境下，引入社會資本參與養(yǎng)老服務領域的投資、建設和運營具備可行性。

　　項目風險分配

　　風險分配原則

　　本項目風險分配遵循三項原則：

　　（1）最優(yōu)風險分配原則。在受制于法律約束和公共利益考慮的前提下，風險應分配給能夠以最小成本（對政府而言）、最有效管理它的一方承擔，并且給予風險承擔方選擇如何處理和最小化相應風險的權利。

　　（2）風險收益對等原則。既關注社會資本方對于風險管理成本和風險損失的承擔，又尊重其獲得與承擔風險相匹配的收益水平的權利。

　?。?）風險上限原則。應按項目參與方的財務實力、技術能力、管理能力等因素設定風險損失承擔上限，不能由任何一方單獨承擔超過其承受能力的風險，以保證雙方合作關系的長期持續(xù)穩(wěn)定。否則，社會資本方可能無法保證公共產品和服務的供給效率，政府方則可能拒絕履約，最終影響雙方維持合作伙伴關系的積極性。

　　風險分配機制如下

　　遵循以上三項風險分配基本原則，本項目核心風險的分配框架和分配機制如下：

　　（1）運營維護、市場風險、財務風險、移交風險等風險主要由社會資本方承擔；

　?。?）政府方改造質量不達標、政府行為等風險主要由政府承擔；

　?。?）不可抗力風險等由政府和社會資本方合理共擔。

　　風險評估結論：

　　2020年7月10日，我區(qū)民政局委托廣東解治律師事務所對該項目進行分先評估，評估結果如下：

　　《實施方案》法律風險：無風險；

　　《實施方案》合理性風險：低風險；

　　《實施方案》可行性風險：低風險；

　　《實施方案》可控性風險：低風險。

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